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Os royalties e o federalismo
Revisão dos critérios de rateio das riquezas oriundas da exploração mineral deve estar ancorada nos padrões modernos da economia e na justiça distributiva
Paulo Roberto Coimbra Silva
O mundo não é mais o mesmo. O Brasil tampouco. Essas são duas das constatações inexoráveis, mesmo aos observadores menos atentos, ao retrocederem seu olhar ao início da década de 1990, quando foram editadas as leis que disciplinam os reflexos da exploração dos recursos naturais não renováveis no federalismo pátrio.
De forma geral, nos mais diversos países existe, com diferentes matizes, algum tipo de contraprestação em prol da sociedade no desenvolvimento das atividades extrativas, conducentes à redução, senão ao exaurimento, de um acervo do patrimônio nacional consistente em seus recursos minerais ou de combustíveis fósseis. Ressalvados alguns países africanos, onde o capital nacional per si não viabiliza o financiamento de projetos de maior porte, a exemplo do Zimbábue, e alguns poucos países da América Latina que optaram por manter condições de maior competitividade na atração do capital estrangeiro, como Chile e México, todos os países com tradição nas atividades minerárias e petrolíferas instituem e exigem uma participação.
No caso brasileiro, o foco das discussões atualmente desloca-se para outro eixo temático. Entre nós, não se discute mais se a sociedade deve ou não ter participação no resultado de tais atividades extrativas, porquanto a Constituição da República a prevê expressamente. Tampouco em nosso país deve o debate recair sobre sua eventual majoração, mercê dos elevados níveis alcançados pela tributação em relação ao PIB, que se revelam demasiadamente excessivos se cotejados com a baixa qualidade do retorno provido pelo Estado.
A controvérsia, pois, se concentra nas regras de sua repartição, vertical e horizontal, entre as pessoas políticas (União, estados, Distrito Federal e municípios).
As notórias modificações econômicas e políticas ocorridas nas últimas duas décadas têm provocado um conveniente e, diríamos, genuíno embate em torno dos critérios de rateio, entre os diversos entes federados, do produto arrecadado a título de participação da nossa República nas atividades extrativas de combustíveis fósseis. Em especial no caso dos royalties do petróleo, as distorções atuais revelam-se as mais contundentes, porquanto o expressivo agigantamento de sua arrecadação acaba por evidenciar o disparate nas receitas públicas em prol de alguns poucos estados e municípios, em detrimento das notórias carências dos demais que restaram alijados de sua participação.
À época da definição dos atuais critérios de rateio dos royalties do petróleo, quando houve a contundente preponderância do fator proximidade dos sítios de exploração, os valores arrecadados a título de royalties não eram tão expressivos. Uma associação de fatores contribuiu para seu aumento vertiginoso. O incremento da produção nacional, a variação cambial (em meados da década de 1990 o real chegou a valer mais que o dólar) atrelada à adoção do preço internacional do barril do petróleo (em 1998 era US$ 19, já tendo ultrapassado, por diversas vezes, o patamar de US$100) como base de cálculo dos royalties convergiram para o aumento de sua relevância no financiamento das despesas públicas no Brasil. O preço de referência adotado para a apuração do valor a ser pago pelas empresas concessionárias a título de royalties sobre o petróleo por elas produzidos que em 1998 variou entre R$ 60 e R$ 80, em novembro de 2009 chegou a R$ 850.
Em 1997, os royalties correspondiam a aproximadamente 1% da soma dos Fundos de Participação dos Estados (FPE) e dos Municípios (FPM). Em 2006 e 2008, o total dos volumes arrecadados a título de royalties e participações especiais chegou a representar quase 25% dos aludidos fundos. Em 1998, o total de royalties distribuído entre os estados e municípios por ela privilegiados foi de R$ 228 milhões, enquanto que em 2008 ultrapassou a impressionante marca de R$ 13,7 bilhões. O expressivo aumento do volume de royalties arrecadados, em especial nos últimos 13 anos, torna natural e inexorável uma repassagem pelos critérios de seu rateio entre os entes federados. Se à época, a prevalência quase absoluta do fator proximidade, que privilegiou por mais de uma década os poucos estados e municípios lindeiros aos sítios exploratórios, revelou-se adequada, assim não mais ocorre atualmente, na medida em que o princípio da solidariedade, que deve pautar a harmonia e equilíbrio no federalismo brasileiro, requer uma distribuição mais equânime.
Critérios compensatórios
Como resultado desse grande debate, certamente um dos mais importantes de nossa política nacional, não se deve, em nosso ver, suprimir totalmente os critérios retributivos ou compensatórios até então prevalentes, que favorecerem os estados e municípios produtores. Reconhecer-lhes algum benefício para que possam fazer face à grande demanda de serviços públicos derivadas dos empreendimentos dentro nas cercanias de seus territórios é algo que nos parece muito razoável. Contudo, qualquer retribuição razoável estará muito distante dos atuais critérios, que acabam por alijar a maioria dos estados e municípios, agravando graves distorções em nosso federalismo, se não vejamos:
• Com exceção de alguns poucos estados do litoral Sudeste (em especial Rio de Janeiro e Espírito Santo), ficam as demais unidades federativas privados de qualquer participação nessa relevantíssima fonte de custeio das despesas públicas, o que contribui para o agravamento das diferenças regionais;
• Há uma concentração enorme de receitas num percentual ínfimo dos mais de 5 mil municípios, todos com notórias carências no financiamento de suas atribuições;
• A concentração das receitas nas mãos da União é, cremos, umas das principais fontes da debilidade de nosso federalismo. Em 1998, a União fez jus a R$ 55 milhões dos royalties, o que correspondia a 24% do volume distribuído, enquanto em 2008, abocanhou R$ 8,9 bilhões, o que equivale a 113% do volume distribuído a título de royalties (sem contar a participação especial distribuída).
De se ver que as modificações sucedidas em nosso pacto federativo caminham no sentido de uma distribuição mais equitativa e solidária dos royalties do petróleo. Na década de 90, em prol da necessária modernização da legislação tributária brasileira, os estados amargaram perdas decorrentes da Lei Kandir, que exonerou totalmente as exportações do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS), imposto que representa a principal fonte de receitas dos estaduais. Tais perdas não foram mais que parcialmente compensadas pela União. Em relação aos municípios, a situação é muito mais grave, na medida em que a Constituição de 1998, se por um lado, sensível ao movimento municipalista, os elevou ao status de entes federados e lhes confiou diversas competências extremamente relevantes, de outro lado esqueceu-se de lhes prover fontes de custeio condignas às suas elevadas atribuições.
Em sentido inverso ao necessário, em geral, nos últimos 20 anos, verificou-se uma indesejável concentração de recursos nas mãos da União, ente mais distante do cotidiano e das carências dos cidadãos, a quem convergem quase 70% de todo produto arrecadado no Brasil (os estados e DF ficam com cerca de 23% e os mais de 5 mil municípios com menos de 7%).
Qualidade de vida
A desarrazoada concentração de receitas públicas impõe sacrifícios a uma grande maioria e, ao menos no caso dos royalties, parece não contribuir, como era de se esperar, para a melhoria da qualidade de vida da população dos entes privilegiados. Tome-se como exemplo o estado do Rio de Janeiro, para onde, a partir de 2000, convergiram mais de 90% dos royalties. Oito dos 10 municípios mais beneficiados pela distribuição dos royalties estão em seu território. Somente Campos dos Goytacazes, Macaé, Rio das Ostras e São João da Barra acumulam mais de 50% dos royalties e participação especial distribuídos a todos os demais. Dentre os 20 municípios mais privilegiados com os royalties do petróleo, apenas quatro estão fora do Rio de Janeiro. Debalde, o estado fluminense, apesar de ocupar o segundo lugar no tocante ao índice consumo, já que tem sua economia propulsionada pela indústria do petróleo, em relação ao índice bem-estar populacional ocupa a penúltima posição no ranking dos estados. Infelizmente, percebe-se que hiperconcentração de recursos, que multiplica muitas vezes as receitas de alguns poucos entes beneficiados, não tem resultado em uma proporcional e esperada melhoria nos níveis da prestação dos serviços públicos essenciais, tais como educação, saúde, saneamento, segurança e habitação.
No âmbito da Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Minerais (CFEM), sua feição compensatória é muito mais nítida, já que as atividades extrativas de minérios costumam ser mais agressivas ao meio ambiente. Delas, a União não participa com mais do que 12%. A propósito, a despeito de ainda não ter sido suficientemente divulgada e apresentada a debate da sociedade, é conhecida uma proposta de revisão do marco regulatório da CFEM que contribui para a desconcentração de suas receitas, seja pela criação de um fundo em prol dos demais municípios afetados pela exploração mineraria (beneficiará, pois, não apenas os municípios em cujo território a exploração está geograficamente alocada), seja pela redução do percentual destinado às autarquias públicas federais.
A melhor distribuição da participação do estado no resultado da exploração dos recursos naturais deve ser tematizada e arrostada, assumindo o merecido destaque do qual é digna nos debates e na política nacional. O aumento desproporcional dos royalties do petróleo em relação às demais receitas públicas, somados à hiperconcentração de receitas e aos disparates orçamentários dele decorrentes, clamam por uma revisão nos critérios de repartição. Por certo, o fator proximidade não pode ser mais adotado com exclusividade no rateio horizontal das receitas entre os diferentes estados e municípios. Um melhor balanceamento entre os princípios retributivos e solidários há de ser alcançado. Nesse intuito, a elaboração de regras de transição nos parecem decisivas à mais sábia e justa solução.
Paulo Roberto Coimbra é professor de direito tributário da UFMG, mestre e doutor em direito e advogado-sócio da Tostes & Coimbra.